Diplomatija se uvek doživljavala kao elitno zanimanje i ni malo ne čudi to što veliki broj ljudi koji se bave javnim poslovima (ne samo državnom administracijom) ima ambicije da postane deo diplomatske službe. Mnogima to i polazi za rukom, naročito onima koji su profesionalno bliski diplomatskom pozivu (profesori, istraživači, ekonomisti, istoričari, političari, politički savetnici …). Ima i onih koji na prvi pogled nemaju puno veze s diplomatijom (na primer poznate ličnosti iz sveta umetnosti i sporta) ali uspevaju da zauzmu važne pozicije u diplomatskoj službi, bar na neko oročeno vreme (dok im traje mandat u inostranstvu). Naravno, postoje i karijerne diplomate koje su najbrojnije i koje su temelj diplomatske službe i najbolje poznaju zanatski deo diplomatskog posla.
Gore pomenuto se primarno odnosi na šefove diplomatsko-konzularnih predstavništava (DKP) dok se ostalim zaposlenima (od administrativnih radnika do karijernih diplomata najvišeg ranga) primarno bavi nadležno ministarstvo (Kadrovska služba MSP) i u tom segmentu se bar očekuje da govorimo u kategorijama pune profesionalne službe. Naravno, ima odstupanja, naročito u zemljama u kojima diplomatija nije profesionalna služba u potpunosti već je moguće angažovanje eksternih kadrova zbog posebnih potreba službe (može se tumačiti i kao stav o procenjenom deficitu kvaliteta među profesionalnim diplomatama što se njima svakako neće dopasti). U državama poput Italije ova služba je u potpunosti profesionalizovana (career diplomats) i konkretno i kod šefova DKP nema prostora za angažovanje eksternih kadrova dok na primer u SAD i Srbiji ambasadori i generalni konzuli mogu dolaziti i iz redova različitih društvenih elita (political apointees) koje su preko potrebne službi ili su jednostavno zaslužili diplomatsko postavljenje kao nagradu – apanažu za minuli rad u javnom i političkom životu. U SAD je udeo politički imenovanih ambasadora oko 30% s tim da je u vreme Trampove administracije dostigao visokih 45% i na neki način vratio SAD u 19. vek kada je bilo sasvim normalno nagraditi političke sponzore diplomatskom sinekurom.
U Srbiji je takođe uočljiva tendencija rasta broja politički imenovanih tj. šefova DKP koji nisu klasične karijerne diplomate i taj udeo iznosi oko 30% što je visok udeo i može da utiče na prirodu i dalji razvoj same službe. Treba imati u vidu da navedena tendencija postaje ozbiljna praksa još i u vreme treće Jugoslavije a postaje sve intenzivnija od početka 2000ih. Kao argumentacija za promenu „krvne slike“ diplomatije može se navesti niz razloga počev od procene da je potrebno angažovati kvalitetnije kadrove, preko političkog obračunavanja sa kadrovima bliskim prethodnoj vlasti pa do evedintnog nagrađivanja politički zaslužnih kadrova, bili oni ambasadori ili diplomate (najčešće višeg ranga) angažovane vanredno po članu 42 aktuelnog Zakona o spoljnim poslovima ili zaposlene po posebnoj ubrzanoj proceduri (preuzimanje its.).
U slučaju Srbije a verovatno i mnogih drugih zemalja može se uvesti i posebna kategorija tzv. polukarijernih diplomata odnosno šefova DKP a i diplomata generalno koji su deo karijere proveli u Ministarstvu spoljnih poslova pa su se posle određenog broja godina vratili na velika vrata kao šefovi DKP. U tu grupu se mogu uvrstiti i politički funkcioneri koji su proveli par godina na visokim pozicijama u MSP i potom stupili u službu kao rukovodioci DKP. Posle povratka u zemlju, ukoliko ostanu u MSP oni svakako mogu da se podvedu pod kategoriju karijernih diplomata ali ukoliko po povratku odluče da se ne angažuju u radu u centrali njihova diplomatska karijera je očito bila oročenog tipa.
Ima još dosta država koje pribegavaju širokim rezervoarima akumuliranja diplomatskog kadra pa tako predsednik Nigerije zna da predloži i po četrdeset nekarijernih ambasadora nigerijskom parlamentu što je oko polovine njihove ambasadorske službe.
Postoje i međuvarijante poput bugarskog modela (možda i najbolja mera jer ostavlja prostor za izuzetke ali u razumnim granicama) u kom je diplomatska služba profesionalizovana uz klauzulu za angažovanje nekarijernih ambasadora i generalnih konzula ali oni ne mogu nadilaziti 10% od ukupnog broja šefova DKP.
U suštini možemo govoriti o tri vrste diplomatskih službi kada posmatramo kadrovsku strukturu rukovodećeg diplomatskog sastava:
1) Profesionalna služba u potpunosti bez upliva kadrova koji nisu zaposleni u nadležnom ministarstvu (primer Italije),
2) Primarno profesionalizovana diplomatska služba uz dozvoljenu malu kvotu angažovanja kadrova van nadležnog ministarstva (primer Bugarske) i
3) U osnovi profesionalna služba koja dozvoljava veći upliv kadrova izvan nadležnog ministarstva ukoliko se proceni da je navedeno rukovodilačko/diplomatsko rešenje svrsishodnije (primer Srbije i SAD) – hibridni model diplomatske službe.
Nakon što smo konstatovali koje su bazične varijante kadriranja funkcionera u diplomatskoj službi sagledajmo argumentaciju pro i contra profesionalizacije i deprofesionalizacije diplomatske službe kako bismo mogli izvesti određene zaključke ili bar dati određene ideje za razmatranja i promišljanja na ovu ozbiljnu temu koja se odnosi na artikulisanje spoljne politike zemlje.
Profesionalizacija podrazumeva zanatsko poznavanje diplomatskog posla (praksa i iskustvo), izvesnost u napredovanju i nagrađivanju za dobar rad (sistem ocenjivanja), dobru selekciju (ako se uspostave dobri kriterijumi), stalno usavršavanje i stabilan ritam rada. Zaposleni se međusobno poznaju i imaju određeni kolektivni duh (može da bude i manjkavost ukoliko ovo učestalo druženje ode u smeru koji je fokusiran na određenu gossip dimenziju). Profesionalizacija u teoriji omogućava da se predupredi namirivanje „zaslužnih“ i zadržava motivisanost kod profesionalnog kadra omogućavanjem zdrave konkurencije (izvesnost napredovanja u skladu sa jasnim normama i kriterijumima). Karijerne diplomate su istovremeno neretko uzdržanije od nekarijernih kolega. To se može objasniti i oprezom u radu jer nameravaju da budu deo službe decenijama a znaju da se greške skupo plaćaju pa idu na varijante koje izbegavaju veliku inicijativnost (negativan trend i praksa) i time umanjuju rizike od grešaka u radu ali umanjuju i mogućnost da brže razvijaju službu u kojoj rade.
Deprofesionalizacija može dovesti u diplomatiju i dobre kadrove iz oblasti koje su povezane s diplomatijom ili su jednostavno to ljudi koji su ugledni u svetu i svojim sredinama. Po ovom modelu u diplomatiju često dolaze i tzv. „zaslužni kadrovi“ što može da remeti ritam rada i motivisanost zaposlenih u ministarstvu odnosno redosled prirodnog – karijernog napredovanja zaposlenih (mogu da se preskaču i decenije rada karijernih diplomata što generalno može biti štetno za motivisanje profesionalaca i razvoj ministarstva na duži rok). Eksterni kadrovi ovoga tipa imaju često jake linkove ka vrhu države i mogu biti zaista operativniji ali često mogu i preskočiti diplomatske procedure i načiniti određene greške u radu što nije neočekivano jer prosto nemaju diplomatskog iskustva (potreban im je profesionalac na mestu broja dva kako bi ih usmeravao u zanatskom delu posla). Nekarijerne diplomate su često proaktivnije jer i manje brinu o svojoj diplomatskoj karijeri tj. rade bez veće zadrške u diplomatiji i mogu se pre odlučiti na proaktivne korake u radu što je i svojevrstan paradoks u diplomatiji.
Ovde možemo zaključiti da je profesionalna diplomatija logično i dugoročno zdravije i održivije rešenje. Zapravo to je jedino rešenje koje može da obezbedi kontinuitet i stabilnost u radu spoljnopolitičke službe. Diplomate su profesionalci koji artikulišu politiku vlade i šefa države uz spremnost da posavetuju i sugerišu državni vrh. Eksterni šefovi DKP mogu biti i bolja rešenja u pojedinim slučajevima ali generalno ne poznaju sistem rada i često mogu dolaziti u direktnu ili indirektnu konfrontaciju kako sa profesionalnim kadrovima tako i sa principima rada i razumevanja samog posla jer diplomatija je ipak primarno službenički posao i zahteva odlično poznavanje administracije i razumevanje rada i koordinacije državnih organa koji su usmereni na vođenje spoljne politike zemlje.
U suštini idealna varijanta u kreiranju rukovodeće tj. funkcionerske strukture jedne diplomatije bi ipak podrazumevala ozbiljno oslanjanje na profesionalnu komponentu jer se time obezbeđuje kontinuitet i sigurnost u radu. Ukoliko je taj diplomata i proaktivan i prepoznat od strane političkih elita kao vrhunski kadar, imamo idealan model ambasadora. To ne mora da znači da ne treba da bude i nekarijernih šefova DKP, naprotiv u određenim situacijama to zbilja može biti racionalnija opcija ali treba voditi računa da izuzetak ne postane pravilo koje može ozbiljno promeniti prirodu čitave službe koja bi postala još fluidnija i nepredvidivija a to diplomatiji jedne ozbiljne zemlje nikako nije potrebno. Model sa limitiranom kvotom od oko 10% predviđenih za eksterno angažovanje šefova DKP poput bugarskog primera je realno rešenje za Srbiju i njeno okruženje imajući u vidu političku kulturu, mentalitet i način na koji se prepliće dipomatija sa politikom i javnim životom (neizbežno je povremeno uključivanje neprofesionalnih kadrova u rad diplomatske službe).
Srbija je u ovom času bliža američkom modelu kadriranja šefova DKP (oko trećine mesta zauzimaju nekarijerni i polukarijerni šefovi DKP) ali treba imati na umu da američka diplomatija zapošljava pored velikog broja nekarijernih ambasadora i konzula daleko više diplomata i ostalih službenika koji su mahom profesionalci i nadomešćuju neprofesionalnu komponentu u njihovoj diplomatskoj mreži. Konkretno SAD u svojih oko 270 diplomatskih misija (ambasade, konzulati i druga predstavništva) zapošljavaju čak oko 14.000 službenika naspram oko 500 službenika i nameštenika u DKP Srbije koja danas ima 101 DKP odnosno 104 DKP ukoliko računamo kao posebna DKP Kancelariju Ambasade iz Rima na Malti i kancelarije GK RS u Trebinju (GK Banja Luka) i Drvaru (GK Mostar) . Proporcija je vrlo jasna odnosno američka diplomatska služba zapošljava oko 70, neretko i više službenika posebno u ambasadama, dok u diplomatskim predstavništvima Srbije radi u proseku oko pet zaposlenih neretko uključujući i ambasadora i vojnog izaslanika kog delegira Ministarstvo odbrane. Jasno je da je američki rezervoar za nivelisanje u radu diplomatske mreže daleko veći i snažniji. Slično važi i za države poput Rusije i NR Kine ali treba reći i da Bugarska na primer zapošljava daleko veći broj diplomata u Beogradu nego što je slučaj sa popunjenošću ambasade Srbije u Sofiji.
Konačno, ovde treba reći i da je diplomatija skup sport, da prožima sve pore života jedne države i njeno opštenje sa spoljnim svetom. Stoga bi trebalo razmotriti uvećavanje diplomatske mreže Srbije, ne samo po pitanju otvaranja novih DKP (nedavno otvoreno DKP na Malti i u Jermeniji, obnovljen rad ambasade u Gani, u planu otvaranje DKP u Bahreinu i Čileu) već i na temu povećanja broja zaposlenih (profesionalaca) u našoj DK mreži kako bismo bili operativniji i još efikasniji u obnašanju spoljnih poslova. To znači da minimum po ambasadi / konzulatu treba da obuhvati bar pet administrativnih i pomoćnih radnika i još toliko diplomata što je danas retkost u našim DKP. Time bismo dostigli nivo jedne Češke ili Bugarske što nije nedostižan cilj. Iako podrazumeva ozbiljna finansijska ulaganja u inicijalnoj fazi (rast broja zaposlenih ali i rešavanje pitanja imovine DKP – sa kirije preći primarno na vlasnički model posebno u zemljama u kojima je izvesno dugoročno prisustvo naše zemlje na diplomatskom nivou) na duže staze bi svakako bilo od koristi državi ukoliko bi u nekom razumnom periodu porastao broj direktnih stranih investicija i ukoliko bi veze sa rasejanjem bile ojačane i poboljšane. Na kraju krajeva to su neki od glavnih ali i vrlo merljivih poslova diplomatije, pored redovnih tekućih političkih konsultacija i komunikacija opšteg tipa koje jesu bazična ali ne i jedina aktivnost i posao jednog DKP.
Branko Lazić, 28.4.2022.
https://brankofpn.wixsite.com/branko-serbia-blog/post/karijerne-diplomate-i-ili-oslanjanje-na-eksterne-resurse
The post Karijerne diplomate i (ili) oslanjanje na eksterne resurse? appeared on BIDD.
